رسیدگی به تخلفات شوراها و نحوه ی انحلال آنها

گفتار اول: انواع نظارت

     به موجب اصل یکصد و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «انحلال شوراها جز در صورت انحراف از وظایف قانونی ممکن نیست. مرجع تشخیص انحراف و ترتیب انحلال شوراها و طرز تشکیل مجدد آنها را قانون معین می­کند. شورا در صورت اعتراض به انحلال حق دارد به دادگاه صالح شکایت کند و دادگاه موظف است خارج از نوبت به آن رسیدگی کند.»[1]

     از حیث اینکه شوراهای اسلامی محلی واجد شخصیت حقوقی و دارای حق تکلیف می­باشند بایستی تحت نظارت و مراقبت قرار گیرند تا دچار انحراف از وظایف قانونی خود نشوند.

     راه­های نظارت به دو روش قابل تصور است:

     1) نظارت سلسله مراتبی               2) نظارت دولتی

بند اول) نظارت سلسله مراتبی

     براساس قانون شوراها مصوب 1361؛ «شوراها در حدود وظایف و اختیارات خود در برابر شورای مافوق مسئولند و مجلس شورای اسلامی در حکم مافوق شورای عالی استان­ها می­باشد.»[2]

     با بررسی قانون سابق شوراها، نتیجه­ای که بدست می­آید این است که در آن قانون برای شوراهای مافوق صلاحیت نظارت بر تصمیمات و اقدامات شوراهای مادون قائل شده بودند. یعنی اگر تخلفی توسط شوراهای مادون صورت می­گرفت، دستگاه صالح به رسیدگی، شورای مافوق آن بود و با این روش نظارت سلسله مراتبی رعایت می­گردید. همچنین براساس قانون سابق شوراها، هرگاه مقامات اجرایی نظیر استاندار، فرماندار و ... نسبت به تصمیمات ابلاغ شده­ی شوراها اعتراض داشته باشند، می­توانند نظر خود را به شورای مربوطه ابلاغ نمایند. و در صورت عدم تجدیدنظر، مراتب را به شورای مافوق احاله دهند، رأی آن شورا قطعی خواهد بود.

     البته با تشکیل شوراهای اسلامی محلی براساس قانون جدید (قانون شوراها مصوب 1375) نظام سلسله مراتبی براساس رابطه­ی عمودی، از بین رفت و حق رسیدگی به اقدامات غیرقانونی شوراهای مادون از شوراهای مافوق سلب شد و به مرجعی دیگر به نام «هیئت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات» واگذار شد. براساس این قانون «مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد لازم­الاجرا می­باشد و در صورتی که مسئولین ذی­ربط آنرا مغایر با قوانین و مقررات کشور و یا خارج از حدود وظایف و اختیارات شوراها تشخیص دهند می­توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف دو هفته از تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدیدنظر نمایند. شورا موظف است ظرف ده روز از تاریخ وصول اعتراض تشکیل جلسه داده و به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید. در صورتی که شورا در بررسی مجدد از مصوبه مورد اختلاف عدول ننماید موضوع برای تصمیم­گیری نهایی به هیأت حل اختلاف ذی­ربط ارجاع می­شود. هیأت مذکور مکلف است ظرف پانزده روز به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید.»[3]

بند دوم: نظارت دولتی

     مهمترین وظایف شوراهای اسلامی محلی انجام امور محلی است و به هیچ وجه شوراها صلاحیت تصمیم­گیری در امور ملی را ندارند و از طرفی چون امور ملی مربوط به دولت است، بنابراین برای جلوگیری از تخلفات شوراها، قانون­گذار برای دولت صلاحیت نظارت بر تصمیمات و اقدامات شوراها قائل شده است تا بر اساس آن از دخالت شوراها در امور ملی و غیرمرتبط با وظایف شوراها جلوگیری نماید.

     حال با توجه به قانون جدید شوراها و با عنایت به ترکیب هیأت­های حل اختلاف و رسیدگــی به شکایات و نقش دولتمــردان و نمایندگان آنها در عضویت هیأت­ها

می­توان قائل به نوعی نظارت دولت بر شوراها بود.[4]

---

[1] - اصل یکصد و ششم قانون اساسی.

[2] - ماده­ی 12 قانون شوراها مصوب 1361.

[3] - ماده­ی 80 قانون شورا مصوب 1375.

[4] - ماده­ی 79 قانون شوراها مصوب 1375.

موضوعات اقتصادی و اداری

1. عضویت در هیأت بدوی و هیأت تجدیدنظر ادعای تکفل در نظام وظیفه

     ماده 24 قانون نظام وظیفه عمومی مصوب 1363 بیان داشته است که «به وضع مشمولانی که ادعای تکفل نمایند در مراکز شهرستان­ها و بخش­ها توسط هیأتی مرکب از اشخاص زیر رسیدگی می­شود:

     الف- بخشدار محل یا نماینده او

     ب- رئیس سازمان وظیفه عمومی

     ج- نماینده دادستان شهرستان یا نماینده دادگاه

     د- نماینده سپاه پاسداران محل

     هـ- یک نفر از نمایندگان شورای اسلامی شهرستان یا شورای اسلامی بخش یا شهر به معرفی شورای مربوط طبق ماده 24 قانون نظام وظیفه شورای اسلامی شهرستان یا بخش یا شهر، در هیأت بدوی رسیدگی به وضعیت ادعای تکفل، دارای نماینده است.[1]

     ماده 26 قانون نظام وظیفه نیز «هیأت تجدیدنظر و رسیدگی به اعتراضات» را پیش­بینی کرده که این هیأت در مرحله بعد به اعتراضاتی که نسبت به مصوبات هیأت بدوی وجود دارد رسیدگی می­کند.

     در ترکیب هیأت مذکور علاوه بر فرماندار یا معاون او، فرمانده نظام وظیفه یا معاون او، دادستان شهرستان یا یکی از دادیاران، فرمانده سپاه یا قائم­مقام وی، یک نفر به انتخاب شورای اسلامی شهرستان مربوطه حضور دارند.

     بدین ترتیب نماینده شورای اسلامی شهرستان یکی از اعضای اصلی هیأت تجدید­نظر بوده که در آن حضور مستقیم دارد.

2. کمیسیون ماده 64 قانون مالیات­های مستقیم (کمیسیون تقویم املاک)

     ماده 64 قانون مالیات­های مستقیم تعیین ارزش معاملاتی املاک را به عهده کمیسیون تقویم املاک قرار داده است. در کمیسیون تهران 32 نفر معتمد محل، بصیر و مطلع در امور تقویم املاک به معرفی شورای شهر و در مراکز استان­ها و شهرستان­ها نیز علاوه بر سایر اعضا 2 نفر معتمد محل، بصیر و مطلع در امور تقویم املاک به معرفی شورای شهر حضور دارند. در هر بخش و روستاهای تابعه (بر اساس تقسیمات کشوری) نیز دو نفر معتمد محل، بصیر و مطلع در امور تقویم املاک توسط شورای بخش مربوط معرفی می­شوند و در کمیسیون عضویت خواهند داشت.

     کمیسیون تقویم املاک در تهران و به دعوت وزارت امور اقتصاد و دارایی و در شهرستان­ها به دعوت مدیرکل یا رئیس اداره امور اقتصاد و دارایی در محل وزارت مزبور یا ادارات تابعه آن تشکیل خواهد شد.

     در ماده 64 قانون مالیات­های مستقیم آمده است که جلسات کمیسیون با حضور کلیه اعضاء رسمیت می­یابد و تصمیمات متخذه با دوسوم آراء معتبر است.

     بدین ترتیب نماینده شورای شهر، در سطح تهران، شهرستان­ها و بخش­ها در کمیسیون تقویم املاک عضو بوده و در تصمیم­گیری­ها نقش مستقیم دارند. ذکر این نکته ضروری است که در قانون فوق­الذکر قید «به معرفی شورای شهر» آمده و این به آن مفهوم است که افراد عضو کمیسیون هم می­توانند عضو شورا باشند و یا این که از بیرون توسط شورا به کمیسیون معرفی شوند.[2]

3. سازمان مدیریت و برنامه­ریزی

     در بند 5 ماده 78، مکرر 2 قانون اصلاحیه تشکیلات و وظایف شوراها (مصوب 6/7/82) آمده است که «سازمان مدیریت و برنامه­ریزی کشور موظف است یک نسخه از پیش­نویس لوایح برنامه­های توسعه و بودجه عمومی کشور و استان­ها را پس از تهیه در اختیار شورای عالی استان­ها قرار دهد. شورای عالی استان­ها پیشنهادهای اصلاحی خود را در مورد برنامه و بودجه مذکور به سازمان مدیریت و برنامه­ریزی کشور اعلام خواهد کرد.»[3]

     موافق این ماده، قانون­گذار برای شورای عالی استان­ها در مورد برنامه­های توسعه و بودجه کشور جایگاه مشورتی قائل شده، که شورای عالی استان­ها نظرات اصلاحی خود را به این سازمان منعکس کند.

4. کمیسیون نظارت بر اصناف

     در قانون نظام صنفی کشور که در تاریخ 24/12/82 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، 2 کمیسیون در سطح شهرستان­های مراکز استان و سایر شهرستان­های استان پیش­بینی شده است.

     در فصل اول قانون نظام صنفی ماده 10 در تعریف کمیسیون نظارت چنین آمده

است: «کمیسیونی است که به منظور برقراری ارتباط و ایجاد هماهنگی بین  اتحادیه­ها و مجامع امور صنفی با سازمان­ها و دستگاه­های دولتی در راستای وظایف و اختیارات آنها و همچنین نظارت بر اتحادیه­ها و مجامع امور صنفی هر شهرستان تشکیل می­شود.»[4]

     در ماده 48 فصل ششم آمده است که در کمیسیون نظارت شهرستان­های مراکز استان­ها و در سایر شهرستان­های هر استان رئیس شورای شهر عضویت دارد.

     تبصره 3 ماده 48 بیان می­دارد که «در تهران، هیأت عالی نظارت وظایف کمیسیون نظارت را انجام خواهد داد.» لازم به ذکر است که در ترکیب هیأت عالی نظارت نماینده­ای از شورای اسلامی عضویت ندارد.

5. ستاد توانمندسازی و سازماندهی اسکان غیررسمی

     در بند شماره 6 تصویب­نامه مورخ 19/11/82 هیأت دولت آمده است که «به منظور هدایت و نظارت بر اجرای طرح­های توانمندسازی و ساماندهی اسکان غیررسمی در استان­های درگیر، ستادی تحت عنوان ستاد توانمندسازی و ساماندهی اسکان غیررسمی با عضویت استاندار و عالی­ترین مقام استانی وزارتخانه­های مسکن و شهرسازی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، کار و امور اجتماعی، صنایع و معادن، اطلاعات، دادگستری، آموزش و پرورش، سازمان­های حفاظت محیط زیست و مدیریت و برنامه­ریزی کشور، فرماندار شهرستان مربوط، شهردار و رئیس شورای شهر مزبور، فرمانده ناحیه انتظامی استان و مدیران عامل شرکت­های آب و فاضلاب، توزیع نیروی برق و گاز استان تشکیل می­شود.»[5]

6. کمیسیون مرکزی مأموریت اعضای شوراهای اسلامی به خارج از کشور

     در تصویب­نامه شماره 3747/ت 3063 هـ مورخ 5/2/83 با عنوان آیین­نامه سفر اعضای شوراهای اسلامی محلی به خارج از کشور آمده است که «به منظور نظارت، هماهنگی و تصمیم­گیری درخصوص مأموریت اعضای شوراهای اسلامی به خارج از کشور، کمیسیونی به ریاست معاون وزیر کشور در امور اجتماعی و شوراها و با عضویت رئیس شورای عالی استان­ها و نمایندگان تام­الاختیار معاونت اجتماعی، سازمـان مدیریت و برنامه­ریزی کشور، معاونت امور کنسولی و مجـلس وزارت امـور

خارجه و معاونت فرهنگی و سیاسی وزارت اطلاعات تشکیل خواهد شد.»[6]

     بدین ترتیب ملاحظه می­شود که در کمیسیون مذکور رئیس شورای عالی  استان­ها نیز عضویت داشته و در خصوص اعطای مجوز مأموریت­های خارج از کشور به شوراهای اسلامی متقاضی، همکاری مستقیم دارد.

7. ستاد استانی احیاء زکات

     این ستاد با هدف احیاء زکات در سطح مرکز تشکیل شده است و وظایف آن شامل سیاست­گذاری، برنامه­ریزی و هماهنگی امور مربوطه است. در بخش­نامه 3/103/س مورخ 10/3/83 وزیر کشور در راستای انجام وظایف استانی، ستادی در سطح هر استان پیش­بینی شده که ریاست آن به عهده امام جمعه و قائم مقام آن استاندار می­باشد.[7]

     در کنار سایر مدیران و معتمدان استان، رئیس شورای اسلامی استان نیز در این ستاد عضویت دارد.

     در بخش­نامه مذکور اشاره شده است که ستادهای احیاء زکات در شهرستان و بخش­ها تشکیل می­گردد اما به ترکیب آنها اشاره­ای نرفته است. اما چنانچه ترکیب استانی در شهرستان و بخش به عنوان الگو قرار گیرد رئیس شورای شهرستان و رئیس شورای بخش به ترتیب در ستاد احیاء زکات شهرستان و بخش عضویت خواهند داشت.

     تمام این موارد اهمیت شوراها را بیان می­کند. اما در کنار آن مسئولیت این نهاد را نیز مضاعف می­نماید. زیرا همچنان که اشاره شد، روح این ماده قانونی انطباق و سازگاری مناسبی با وظایف و عملکرد شوراهای اسلامی دارد و حتی تحقیقات نشان می­دهد که شوراهای اسلامی نمونه کشوری در «کسب سرمایه اجتماعی» که یکی از مؤلفه­های 16گانه توسعه پایدار به شمار می­آید از موفقیت نسبی بیشتری نسبت به سایر مؤلفه­ها برخوردار بوده­اند.

     در یک بررسی کلی از نقش­ها و وظایف شوراهای اسلامی در قانون برنامه چهارم

توسعه می­توان گفت که در مجموع قانون­گذار به موارد گفته شده در خصوص شوراهای اسلامی بسنده نموده است. اما محدود بودن کمی این نقش­ها نباید مانع از نگاه به اهمیت کیفی آنها باشد. زیرا نقش مستقیم شوراهای اسلامی در نظارت و مشارکت اجتماعی، صدور سند مالکیت، قبول فعالیت­های دستگاه­ها در شهر و روستا، نظارت بر نرخ خدمات گاز و تصویب دستورالعمل مطالبات شهرداری­ها دارای اهمیت ویژه­ای است که به تبع آن آمادگی لازم برای انجام آنها توسط شوراها نیز طلب   می­شود. به همین سان توجه به شوراهای اسلامی شهر و روستا در مقایسه با برنامه سوم توسعه نیز افزایش کمی و کیفی قابل ملاحظه­ای یافته است. به طوری که در برنامه سوم در موارد محدود و به طور غیرمستقیم به شوراها توجه شده بود، اما در برنامه چهارم نقش­ها کیفی و مهم­تر می­باشند و این نگاه نوید دهنده آن است که تأثیرات مثبت فرایند نهادسازی در روستاها و بسط و تعمیق حکومت­های محلی به صورت تدریجی در حال تجلی است.

     بدین ترتیب ملاحظه می­شود که در برخی از شوراها، نمایندگان شوراهای اسلامی به طور مستقیم حضور دارند. مانند شورای آموزش و پرورش و در بعضی از شوراها حضور آنان به عنوان ناظر است مانند شورای برنامه­ریزی و توسعه استان و کارگروه­های آن و در برخی از شوراها نیز نقش مشورتی آن­ها مورد توجه قرار     می­گیرد. مانند شورای عالی معماری و شهرسازی.

     بدیهی است که ایفای نقش پویا و حضور فعالانه در سه سطح مستقیم، ناظر و مشاور توسط شوراهای اسلامی شهر می­تواند موجبات ارتقاء نقش­ها و تأثیرات مستقیم در تصمیم­گیری­ها را به دنبال داشته باشد و همچنین باید افزود حضور و تأثیر در تصمیمات شوراهای مختلف اگر توسط اعضای شوراهای اسلامی مورد اهتمام جدی واقع شود می­تواند پتانسیل و انرژی ذخیره شده­ای از تأثیرگذاری شوراها را آزاد نماید و این امر در گرو آماده بودن اعضا و شناخت آن­ها از مأموریت سایر شوراها

خواهد بود.[8]   

---

[1] - مواد 24 و 26 قانون نظام وظیفه عمومی مصوب 1363.

[2] - تیموری- کاوه، آشنایی با شوراهای اسلامی- انتشارات نوآوران علم چاپ ششم 1385 ص 61 و 62.

[3] - بند 5 ماده 78، مکرر 2 قانون شوراها، الحاقی 6/7/1382.

[4] - ماده 10 قانون نظام صنفی مصوب 24/12/1382.

[5] - بند 6 تصویب­نامه هیأت دولت در خصوص تشکیل ستاد توانمندسازی و سازماندهی اسکان غیررسمی مورخ 19/11/1382.

[6] - آیین­نامه سفر اعضای شوراهای اسلامی محلی مورخ 5/2/83.

[7] - بخش­نامه تأسیس ستاد استانی احیاء زکات وزیر کشور مورخ 10/3/83.

[8] - لازم به تذکر است که بخش مهمی از مطالب این فصل اقتباس از کتاب کاوه تیموری آشنایی با شوراهای اسلامی انتشارات نوآوران علم چاپ ششم 1385 ص 50 تا 85 می­باشد.